Groupe UMP du Sénat

Le président de la commission des affaires européennes du Sénat suggère de s’inspirer de l’expérience d’autres pays du Vieux Continent pour la réforme en coursdu juge de l’instruction.

Le débat sur la suppression du juge d’instruction ne doit pas être vu uniquement sous un angle « franco-français ». Les systèmes judiciaires sont appelés à coopérer de plus en plus activement au sein de l’Union européenne. D’ores et déjà, cette coopération se déploie à travers Eurojust, le mandat d’arrêt européen et la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. Et elle sera grandement facilitée si - à défaut d’une harmonisation complète des procédures, qui reste une perspective lointaine - une convergence se dégage dans les évolutions. Le chantier de la réforme de l’instruction dans notre pays doit être apprécié sous cet angle.

Lors de l’audience solennelle de début d’année de la Cour de cassation, le président de la République a proposé de substituer au juge d’instruction le juge de l’instruction. Ce nouveau juge contrôlerait le déroulement des enquêtes, mais ne les dirigerait plus. La direction de la phase préparatoire de la procédure pénale serait désormais confiée au ministère public.

Pour apprécier ce projet à l’aune européenne, il faut examiner si un modèle se dégage en Europe à partir des questions clés posées par l’instruction : quel doit être le rôle respectif des différents acteurs (la police, le ministère public et le juge) ? Quel doit être le degré d’indépendance de l’organe chargé de l’instruction pendant cette phase de la procédure ? Quel doit être le statut du ministère public ?

Un premier constat s’impose : la réforme de l’enquête pénale a été réalisée par la plupart de nos voisins et le ministère public est devenu le principal acteur de l’instruction. Ce rôle croissant du ministère public est un phénomène général en Europe, à l’exception de l’Espagne. Encore faut-il observer que, dans ce dernier pays, la question d’une réforme destinée à confier l’instruction au ministère public est posée. L’Allemagne et l’Italie ont supprimé le juge d’instruction respectivement en 1975 et en 1988. Aux Pays-Bas, le ministère public est désormais au centre de la procédure, de même qu’au Portugal. En Angleterre et au pays de Galles, l’enquête est normalement réalisée par la police, mais le Service national des poursuites, créé en 1986 - et qui, sans en avoir tous les attributs, peut être assimilé à un ministère public - prend une place croissante dans la procédure pénale.

Un second constat doit être fait : jouant un rôle prédominant dans l’instruction, le ministère public voit en même temps son activité encadrée. Non seulement il a l’obligation d’instruire à charge et à décharge, mais encore les actes d’instruction mettant en jeu les libertés requièrent l’intervention d’un juge. C’est en particulier le cas pour le placement en détention provisoire, la mise sur écoutes téléphoniques et les perquisitions. Si l’instruction est dirigée par le ministère public, le juge de l’instruction est là pour garantir les libertés.

La question de la relation du ministère public avec le pouvoir exécutif est à la fois essentielle et sensible. Deux pays ont fait le choix d’une indépendance de leur ministère public qui ne peut recevoir d’instruction du pouvoir exécutif : l’Italie depuis 1947 ; le Portugal, depuis la révision constitutionnelle intervenue en 1992.

Dans des pays qui, comme l’Allemagne et les Pays-Bas, ont confié l’instruction au ministère public, celui-ci n’est pas indépendant et peut recevoir des ordres de l’exécutif, mais les pouvoirs de celui-ci sont strictement encadrés.

La France doit tenir compte de ces tendances qui se dégagent en Europe pour l’instruction des affaires pénales. Parce qu’elles nous montrent que nos voisins européens ont su résoudre la difficile question de l’équilibre indispensable entre efficacité de l’enquête pénale et protection des libertés fondamentales par une voie différente de celle suivie en France jusqu’à ce jour. Cette voie, c’est celle du ministère public, clé de voûte de l’instruction, mais sous le contrôle étroit d’un juge du siège, le juge de l’instruction. Dans un espace judiciaire européen qui se construit, la meilleure compatibilité des systèmes nationaux est un gage d’efficacité. Cela devrait d’ailleurs conduire à s’interroger également sur le statut de la police judiciaire en Europe dans le contexte du rôle croissant joué par l’unité de coopération Europol.