Groupe UMP du Sénat

 Objet du projet de loi

Le projet de loi a quatre objectifs principaux :

• réorganiser les collectivités autour de 2 pôles, un pôle départements-région, avec la création du conseiller territorial, et un pôle communes-intercommunalité

• simplifier le paysage institutionnel en achevant la couverture intercommunale du territoire national, en élargissant le cadre des intercommunalités, en favorisant les regroupements de collectivités sur une base volontaire

• créer des métropoles en offrant à nos grandes agglomérations un nouveau cadre institutionnel plus adapté

• clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités et encadrer la pratique des cofinancements

A l’occassion du l’examen du texte en commission, Jean-Patrick Courtois, Rapporteur, a rappelé que « la mise en place des conseillers territoriaux est d’abord un moyen d’améliorer la coordination entre les départements et les régions, sans remettre en cause les spécificités de chacune de ces collectivités, qui resteront administrées par des assemblées délibérantes distinctes. » « En second lieu, la mise en place des conseillers territoriaux doit être interprétée comme un signal positif lancé aux élus locaux, [...] En effet, les conseillers territoriaux bénéficieront de missions plus étendues et de responsabilités plus larges que leurs prédécesseurs : leur création est donc un acte de confiance dans la démocratie locale », a -t-il ajouté.

Pour ces différentes raisons, la commission des Lois a donné son soutien à la mise en place des conseillers territoriaux et n’a adopté qu’un amendement rédactionnel sur le sujet.

 Principales propositions adoptées par la commission des Lois du Sénat

• Concernant les conseils communautaires, la commission a prévu la représentation obligatoire des communes déléguées, avec voix consultative, au sein des organes délibérants des syndicats de communes. A l’initiative du rapporteur, elle a également adopté un amendement prévoyant que les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre pourraient, par accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population, fixer librement le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire.

• S’agissant de l’institution de métropoles, la rapporteur a souhaité rétablir l’autonomie fiscale des communes au sein de la métropole etrendre facultatif le transfert de la dotation globale de fonctionnement (DGF) communale à ce nouvel EPCI ; il a également souhaité rendre possible l’extension du périmètre des métropoles issues de la transformation d’un EPCI préexistant aux communes membres des communautés de communes à DGF bonifiée.
  La commission a prévu de permettre le maintien aux communes membres de la prise en charge des équipements de proximité (culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs) par l’introduction de la notion d’intérêt communautaire.
  Par ailleurs, sur proposition de Jean-Patrick Courtois, elle a décidé de maintenir aux maires des communes membres de la métropole leurs compétences en matière d’occupation et d’utilisation du sol.
  En ce qui concerne le transfert de compétences, par voie conventionnelle, de la région ou du département à la métropole, la commission a détaillé le contenu des conventions, précisé les conséquences du transfert sur la situation des personnels et prévu la faculté de mutualiser les services entre niveaux de collectivités ; elle a, ensuite, amélioré la procédure de transfert de plein droit d’un bloc économique de la région ou du département en cas d’échec du transfert conventionnel.
  Enfin, la commission a abaissé à 450.000 habitants le seuil de création d’une communauté urbaine par cohérence avec le critère démographique retenu pour la métropole.

• A l’initiative du rapporteur, le champ d’intervention des pôles métropolitains et la représentation de leurs membres au sein de leur organe délibérant a été précisé.

• Communes nouvelles : la commission a généralisé l’organisation d’une consultation des électeurs sur la création d’une commune nouvelle, encadré le pouvoir du préfet lorsque l’initiative émane de l’ensemble des communes concernées, et préservé la liberté de la commune nouvelle pour choisir son EPCI de rattachement. La commission a supprimé la majoration de la dotation forfaitaire des communes nouvelles de 5 %, qui serait prélevée sur l’enveloppe affectée à la dotation globale de fonctionnement. Elle a ouvert aux communes actuellement sous le régime de la fusion-association la faculté de soumettre leurs communes associées aux dispositions résultant du présent projet de loi.

• Regroupements de départements et de régions : les sénateurs de la commission ont renforcé les garanties apportées aux procédures de regroupements de régions et de départements ; et introduit une nouvelle procédure permettant aux conseils généraux et au conseil régional qui le souhaitent, de solliciter du législateur, avec l’accord de la population, la création d’une collectivité se substituant à la région et aux départements qui le composent.

• Développement et simplification de l’intercommunalité, la commission a supprimé l’orientation fixée au schéma départemental de la coopération intercommunale de constituer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d’au moins 5.000 habitants, qu’elle a jugée inadaptée à certaines parties du territoire, notamment dans les zones montagneuses enclavées.
  A l’article 26 modifiant la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), le rapporteur a souhaité créé un collège spécifique aux syndicats qui comprendra 5 % des sièges et, en conséquence, abaissé de 15 à 10 % les sièges détenus par les départements.
  

• S’agissant des procédures exceptionnelles d’achèvement et de rationalisation de la couverture du territoire en EPCI à fiscalité propre et en syndicats, la commission, sur proposition du rapporteur, a supprimé le pouvoir d’appréciation du préfet pour mettre en œuvre, en 2012, le schéma départemental, précisé que les modifications adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers s’imposent à la décision préfectorale, inclus dans la majorité requise pour exprimer l’accord des communes à la création, la modification du périmètre et la fusion des groupements, la commune dont la population est la plus nombreuse, et prévu l’accord de celle-ci à la mise en œuvre, en 2013, des pouvoirs spéciaux du préfet dans le cadre des fusions. L’application du dispositif prévu en 2012 après chaque réactualisation du schéma, a été décidé.

 Examen du texte au Sénat

A l’occasion de la discussion générale, Gérard Longuet a déclaré :« oui, nous sommes favorables a la mise an place d’un bloc départements-région et d’un pôle communes-intercommunalité. » « Le conseiller territorial est la forte valeur ajouté de ce texte, a ajouté le président du Groupe UMP ».

Brice Hortefeux, ministre de l’Intérieur a déclaré que « le pire service à rendre à la décentralisation serait d’ignorer tous ces travaux et de ne rien entreprendre. En réformant notre organisation territoriale, nous la conforterons comme nous conforterons les libertés locales ; c’est en ne faisant rien que nous les affaiblirions. »

La majorité sénatoriale a adopté, jeudi 21 janvier, un amendement au projet de loi, portant sur le mode d’élection du conseiller territorial. Présenté par Nicolas About, au nom du Groupe d’Union centriste, l’amendement stipule que « le mode d’élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l’expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité. »

 Le Sénat vote la création du conseiller territorial

Les sénateurs ont voté, mercredi 27 janvier, le principe de la création d’un nouvel élu, le conseiller territorial. L’article 1 du texte qui crée ce nouveau conseiller a été adopté par 174 voix contre 156.

Pour Alain Vasselle (Oise), « le conseiller territorial renforcera la complémentarité entre les deux échelons. C’est une innovation pertinente. »

Ce nouvel élu remplacera en mars 2014 les conseillers généraux et régionaux. Ils siègeront à la fois au titre du département et de la région et seront 3.000 au lieu des 6.000 conseillers généraux et régionaux.

Le mode d’élection, les compétences et la répartition territoriale de ce nouvel élu seront définis dans des projets de loi ultérieurs.

 Election et composition des conseils communautaires

Les sénateurs ont voté, jeudi 28 janvier, l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. Cela « permettra de renforcer la légitimité des intercommunalités auprès de nos concitoyens car ils participeront directement à l’élection des conseillers municipaux qui seront délégués communautaires », a indiqué Jean-Patrick Courtois, rapporteur.

Les conseillers communautaires sont les représentants des communes qui siègent dans les conseils des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, c’est-à-dire les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes et les futures métropoles.

Leur élection aura lieu dans le cadre des élections municipales par un système de « fléchage » amenant les premiers de liste à siéger au conseil municipal et au conseil communautaire. Ceci afin de ne pas créer une nouvelle circonscription intercommunale.

Le Sénat a prévu que la répartition des sièges se ferait, dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération,par accord local des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population ou de la moitié des conseils municipaux des communes intéressées représentant les deux tiers de la population. « La commission a toujours considéré qu’il fallait privilégier les accords locaux qui garantissent une répartition équitable entre les communes, »a indiqué Jean-Patrick Courtois.

A défaut d’accord, les sénateurs ont prévu, sur proposition de Pierre Hérisson (Haute-Savoie) et Gérard Collomb (PS), l’application d’un tableau de répartition des sièges en fonction de la population, avec au moins un siège pour chaque commune et en évitant qu’une commune centre devienne majoritaire.

 Les sénateurs maintiennent l’autonomie fiscale des communes dans les métropoles

Le Sénat a voté, mardi 2 février, la création des futures métropoles. La métropole est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) regroupant plusieurs communes, qui forment un ensemble de plus de 450 000 habitants, qui élaborent et conduisent ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion.

Les sénateurs ont décidé de maintenir l’autonomie fiscale des communes dans les métropoles. « La commune reste la cellule de base de la démocratie, ce qui exclut de lui enlever toute autonomie fiscale, même au sein d’un EPCI particulièrement intégré. » a déclaré le rapporteur, Jean-Patrick Courtois .

 Création de communautés d’agglomération

Concernant la création de communautés d’agglomération, «  le seuil démographique de 50 000 habitants est réduit à 30 000 habitants, lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département. »

De plus, à l’initiative de Marie-Thérèse Bruguière (Hérault), les sénateurs ont décidé que le seuil démographique pouvait également être apprécié en population « Dotation globale de fonctionnement (DGF) » si, « cumulativement, la population « DGF » l’excède d’au moins 20 % et si la population « DGF » majore de plus de 50 % la population totale ». Cet amendement permet d’intégrer dans le calcul du seuil de population la population saisonnière des territoires à forte population touristique.

 Création de pôles métropolitains

Le Sénat a voté la création des pôles métropolitains mais à l’initiative exclusive des collectivités locales. « Le pôle métropolitain est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, pour la mise en oeuvre d’actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, écologique, éducatif et universitaire, de promotion de l’innovation, d’aménagement de l’espace et de développement des infrastructures et des services de transport, afin d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire. »

 Regroupement de département et de régions

Le Sénat a encadré la fusion des départements et des régions en rendant obligatoire son approbation par les conseils généraux ou régionaux et les populations concernées.

Concernant la fusion des départements, l’amendement stipule : « à la demande de leurs conseils généraux, des départements formant un territoire continu peuvent être regroupés en un seul. En cas de délibérations concordantes de l’ensemble des conseils généraux intéressés, le gouvernement ne peut donner suite à la demande qu’avec l’accord des personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements ».

Sur proposition de Dominique de Legge (Ille-et-Vilaine), le Sénat a adopté un article additionnel permettant à un département d’être rattaché à une région qui lui est limitrophe, à la demande du conseil général intéressé ou d’un ou des deux conseils régionaux intéressés.

Par ailleurs, à l’initiative du rapporteur, Jean-Patrick Courtois, les sénateurs ont adopté un nouvel article qui permet à « une région et aux départements qui la composent de demander à fusionner en une unique collectivité à statut particulier, par délibération concordante de leurs assemblées délibérantes », après consultation des personnes inscrites sur les listes électorales des communes de chacun des départements concernés sur l’opportunité de ce projet.

 Le Sénat maintient les pays existants

Si le texte interdit la création de nouveau pays, le Sénat a cependant souhaité, à l’initiative d’ Ambroise Dupont (Calvados) de maintenir les pays existants.

 Clarification des compétences des collectivités territoriales

Les sénateurs ont entériné la répartition des compétences des régions et des départements, ainsi que les règles d’encadrement des cofinancements entre les collectivités territoriales, en application des principes suivants :

La région et le département exercent les compétences qui leur sont attribuées par la loi ; dès lors que la loi a attribué une compétence à l’une de ces collectivités, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité.

La capacité d’initiative de la région ou du département ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu’elle est justifiée par l’intérêt local et motivée par une délibération de l’assemblée concernée.

Lorsque, à titre exceptionnel, une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, la loi peut désigner la collectivité chef de file chargée d’organiser l’exercice coordonné de cette compétence ou donner aux collectivités intéressées la faculté d’y procéder par voie de convention ; la collectivité chef de file organise, par voie de convention avec les autres collectivités intéressées, les modalités de leur action commune et de l’évaluation de celle-ci.

La pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales est encadrée afin de répartir l’intervention publique en fonction de l’envergure des projets ou de la capacité du maître d’ouvrage à y participer.

Sur proposition de Jean-Patrick Courtois, le sénat a adopté un amendement visant à soutenir l’action des départements : «  le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales. » « Il permet de soutenir l’action des départements indispensable, en particulier, pour les communes de montagne. », a indiqué le rapporteur.